CAF : la machine à précariser est consciente d’elle-même

Publié le par coordination-precaf-rsa-95.over-blog.com

lundi 24 mai 2010


Paranoiaque fait généralement partie des qualificatifs communément attribués aux précaires dans leurs rapports avec les institutions sociales qui décident de leur survie, avec fraudeur, et passif.

« Mais vous pensez vraiment qu’on le fait exprès pour vous emmerder », finit-on souvent par entendre au guichet, alors que l’on se débat avec des courriers incompréhensibles, des non-réponses permanentes, qu’on cherche en vain un interlocuteur qui puisse au moins nous expliquer pourquoi l’on se retrouve privé de droits, sans aucun recours et le plus souvent sommé de rembourser des sommes avec plein de zéro à la fin, alors que notre revenu est rarement composé de plus de trois chiffres.

C’est le cas au Pôle Emploi, ou 90 % des précaires ne peuvent être sûrs que l’indemnisation qu’on leur propose correspond bien à leurs droits, même en ayant lu trente deux pages de convention UNEDIC, cinquante d’accords d’application des conventions, et manié la calculatrice pendant des heures.

C’est aussi le cas à la CAF : une de ses activités principales consiste en effet aujourd’hui, au travers des contrôles, mais également des croisements de fichiers à « revoir les droits des allocataires ». Tout usager connaît le serrement de coeur à l’ouverture des courriers qui commencent par cette phrase :

« Nous avons revu vos droits, ils changent à partir du... »

Chacun sait ce qui va suivre : un revenu mensuel diminué, mais également un trop perçu sur deux ans.

Au dos de ces courriers, figurent quelques lignes sur les « recours » possibles.

Le premier souci, c’est que ce ne sont pas toujours les mêmes : la commission de recours amiable, la commission départementale d’aide sociale, le Conseil général, le Tribunal des Affaires de Sécurité Sociales, le Tribunal Administratif.

Parfois, quand on perçoit plusieurs allocations, et que la situation est « revue » par la CAF, tous ces recours se croisent.

Alors, faut-il pour autant y voir une intention de nuire volontaire, les collectifs de précaires comme le nôtre tirent-il des conclusions hâtives sur la destruction organisée des droits qui nous restent, alors qu’il ne s’agirait que de la complexité bien regrettable, mais traditionnelle de l’administration française ?

En réalité, nous ne sommes pas seuls à faire le constat de l’impossibilité pour les allocataires de faire valoir leurs droits, et même plus globalement, de la profonde inégalité qui rend improbable toute protection juridique formelle face à l’arbitraire.

La CNAF finance des recherches et produit une revue, on le sait peu, "Recherches et prévisions".

Celle-ci n’est évidemment pas destinée aux allocataires mais aux cadres et aussi à tous ceux qui élaborent les règles et la politique sociale que la CNAF appliquera. Elle s’adresse aussi aux administrateurs puisque la CAF n’est pas une administration au sens étatique du terme : elle est une institution paritaire où les organisations syndicales ont des mandats d’administrateur.

Nous publions ici le texte d’une chercheuse, qui s’est penchée sur commande sur le traitement des recours par la CAF.

Bien des aspects sont essentiels, par exemple la reconnaissance des inégalités de territoire, le fait que les « grandes » CAF tiennent beaucoup moins compte des recours fait par les allocataires que les petites. Pourquoi ? Tout simplement parce que ceux-ci sont envoyés ou pas en commission de recours amiable selon un tri effectué par les agents : dans les CAF surchargées, ceux-ci n’ont évidemment pas beaucoup de temps et ont certainement des consignes pour ne pas « surcharger « ces commissions.

Mais un aspect est particulièrement important dans cette étude, une règle que les allocataires ne connaissent absolument pas.

 

Bien que les jurisprudences soient contradictoires à ce sujet, la CAF estime qu’une demande de remise de dette, ou d’échelonnement de celle-ci équivaut purement et simplement à une acceptation de la légitimité de la dette et exclut donc toute contestation ultérieure de cette légitimité .

Or quelle est la première réaction d’un précaire qui reçoit un courrier l’informant qu’il doit payer immédiatement une somme parfois astronomique ?

Que fait-on quand on se retrouve au début du mois suivant ce courrier avec la saisie de ’lintégralité des allocations qui nous restent, puisque la CAF a désormais généralisé cette pratique ?

On demande des délais de paiement, tout simplement parce qu’il faut bien vivre, on envoie un courrier ou l’on expose sa situation catastrophique, ou l’on témoigne de sa bonne foi, on pare au plus urgent, on se dit qu’on aura bien le temps ensuite pour se renseigner, faire un vrai recours, et contester l’appréciation d’un contrôleur CAF ou un trop perçu qui est du, au départ à un mauvais calcul de la CAF.

Et on se fait avoir....

C’est la raison pour laquelle de nombreux allocataires ne reçoivent finalement aucune réponse à leurs recours en contestation des décisions de la CAF, si ceux-ci ont été précédés de la moindre demande de remise de dette, ils sont considérés comme nuls et non avenus.

Evidemment n’importe quel directeur de CAF nous répondra doctement que nous n’avons qu’à aller jusqu’aux tribunaux si ce fonctionnement nous paraît illégal.

De fait, la partie ne sera pas forcément gagnée pour la CAF dans ce cas-là

En ce qui concerne le RSA et l’ex API qui y a été intégrée, la décentralisation a conduit les tribunaux à considérer que cette règle n’était pas valable dans des cas d’espèce, les tribunaux au regard des courriers précisément établis par les allocataires peuvent considérer que certaines demandes, notamment d’échelonnement ne correspondent absolument pas à une reconnaissance définitive de la légitimité de la dette.

Seulement, en connaissance de cause, la CAF tend un autre piège : tout recours contestant une décision doit être fait dans les deux mois suivant cette décision.

Or, aujourd’hui, les agents de la CAF ne peuvent plus matériellement traiter l’ensemble des demandes qui leur sont adressées dans des délais raisonnables : et leur hiérarchie exige d’eux un boulot prioritairement axé sur les tâches de contrôle. Par conséquent, il n’est pas rare que la réponse à un courrier de demande quelconque mette au minimum un mois, voire deux pour arriver quand il y en a une. Naturellement, la règle selon laquelle toute non réponse dans un délai de deux mois équivaut à un refus devrait permettre à tout allocataire d’exercer s’il le souhaite ses voies de recours judiciaires.

Mais quel est le pourcentage de ceux qui la connaissent ?

Résultat, de nombreux précaires attendent une réponse à leur demande de remise de dette, et lorsque le refus finit par arriver, il est trop tard pour la contestation de la légitimité de la décision initiale.

Et beaucoup devant ce refus, s’acharneront à multiplier les démarches et les courriers supplémentaires et lorsqu’ils se rendront compte que cela ne sert à rien, cette décision-là sera également définitive.

L’étude de la chercheuse reproduite ci-dessous a été publiée dans la revue interne de la CAF en 2003.

Donc bien avant la multiplication des contrôles, bien avant la multiplication des erreurs de calcul des allocations liées à la pénurie de personnels et à la complexification permanente et volontaire des règles de droit.

La direction de la CNAF et ses administrateurs, notamment syndicaux savaient donc parfaitement quelles étaient déjà le rapport inégal entre la CAF et l’allocataire, à quel point celui-ci est dans une situation qui rend ridicule la fiction de l’égalité de tous devant la loi.

Les précaires persuadés que les ennuis qui leur sont faits traduisent bien la volonté de les priver définitivement de tout droit, les collectifs qui dénoncent une machine à broyer parfaitement huilée, et pas des prétendus dysfonctionnements temporaires et involontaires ont vu juste.

Il n’y pas une CAF occupée où nous n’entendons pas le même discours :

« Les allocataires n’ont pas besoin de collectif pour faire valoir leurs droits, la loi est la même pour tout le monde ».

Mais l’information est pourtant une arme, et la CNAF est bien là pour nous en priver.

Et les lois existantes ne protègent que ceux qui ont les moyens de les appliquer à leur sauce, pas ceux qui les subissent.

La solidarité entre précaires ne nous transforme pas en juristes capables de faire front à ceux de la CAF. Tout au plus nous permet-elle d’alerter sur certains pièges juridiques ; c’est aussi ce à quoi sert ce site.

 

Mais lorsque le droit est contre nous, seule l’action collective peut éventuellement renverser le rapport de forces, comme le démontre notre campagne contre les contrôles CAF, ou ce n’est pas le respect de la loi que des précaires organisés parviennent à obtenir, mais celui de leur vie, parfois au mépris du droit.

 

 

Recherches et Prévisions n° 73 - septembre 2003 - Documents, travaux et commentaires -
L’accueil et le traitement des réclamations des allocataires par les CAF
Isabelle Sayn Chargée de recherche au CNRS/Centre de recherches critiques sur le droit.

Cet article constitue une note d’étape à la recherche actuellement en cours sur le(s) droit(s) et l’accès au(x) droit(s) dans les caisses d’Allocations familiales (CAF) dont l’objectif est d’éclairer les modalités d’accueil et de traitement des réclamations dans ces organismes. Selon les textes du Code de la sécurité sociale, les « recours », «réclamations », « contestations » et autres « demandes » formulés par les allocataires à l’égard d’une décision de leur (CAF) doivent suivre un cheminement procédural qui détermine les formes de la réponse qui leur sera donnée. Ce cheminement pourra conduire les allocataires d’abord devant la commission de recours amiable (CRA), ensuite – et pour une partie seulement d’entre eux – devant la juridiction compétente, en principe le tribunal des affaires de la Sécurité sociale (TASS). En effet, les demandes qualifiées de « contestations » seront lues comme constituant la remise en cause d’une décision initiale et conduiront la CRA, puis le juge, à en apprécier le bien-fondé. En revanche, les demandes qualifiées de « demande de remise de dette » seront lues comme constituant un acquiescement à la décision initiale accompagné d’une demande de faveur, appréciée par la CRA sur le terrain de l’action sociale, et sans que soit reconnu au juge judiciaire le pouvoir de contrôler cette appréciation.


Des plaintes reformulées sous forme de réclamations

Mais l’exposé des dispositifs juridiques organisant le traitement de ce que l’on appellera par convention « les réclamations » ne suffit pas pour décrire comment se joue, en amont, l’accueil de ces réclamations. Placés face à une demande qui n’est pas nécessairement formulée comme une réclamation, les agents des CAF doivent, en effet,  entendre la plainte et la reformuler sous forme de réclamation afin que celle-ci puisse entrer dans les voies procédurales prescrites par les textes. Les premières analyses de l’échantillon de réclamations écrites et orales prélevé confirment ce point de vue.

S’agissant des demandes orales, il est tout à fait exceptionnel qu’un allocataire se présente comme porteur d’une réclamation. Sa demande se présente comme une demande d’explication et la réponse fournie par l’agent est très généralement jugée suffisante, indépendamment de son bien-fondé.

L’opération de qualification à laquelle procèdent les techniciens-conseils est donc déterminante :
le choix qu’ils opèrent à ce stade commande ensuite le statut juridique de la demande et la possibilité d’un accès ultérieur à une juridiction indépendante et impartiale. Cette opération de qualification est également délicate, pour au moins deux raisons. D’abord, il faut remarquer que le langage du droit laisse subsister un flou sur les sens qu’il y aurait lieu de prêter aux termes en usage dans les CAF. Ensuite, l’activité décisionnelle des agents reste invisible. C’est d’ailleurs l’un des objectifs de cette recherche que de mettre en lumière cette activité et ses modalités.

Mais s’il est encore trop tôt pour fournir des données plus précises, il apparaît en tout cas que cette fonction des agents et, par suite, la possibilité des allocataires d’aboutir un jour devant une juridiction, est exercée très diversement d’une CAF à l’autre. C’est dire que l’accès au droit des allocataires dépendrait davantage de l’activité institutionnelle que de leur propre initiative. Pour tenter de démontrer cette affirmation, cet article présentera successivement les difficultés du langage juridique à fournir des définitions opératoires des termes employés (réclamations, contestations et autres litiges…), les règles de droit qui organisent le cheminement procédural d’une réclamation et, enfin, l’espace de décision des agents dans la qualification des demandes formulées par les assurés sociaux.


« Réclamation », « contestation », « litige », « différend » : les difficultés du langage du droit
Une place modeste du terme « contestation », celui de « réclamation » est négligé

Pour le professeur Antoine Jeammaud, « Par “litige”, “conflit”, “différend”, “contestation”, le langage [du droit] ne vise pas des catégories juridiques distinctes […] » (1) et on ne peut que proposer sa propre définition de ces termes.

Par exemple, « Convenons qu’un conflit s’entend d’une relation antagonique que réalise ou révèle une opposition de prétentions ou aspirations souvent complexes, plus ou moins clairement formulées, entre deux ou plusieurs groupes ou individus, et qui peut connaître une succession d’épisodes, d’actions, d’affrontements.

Il s’agit donc d’une situation qu’il peut être malaisé d’appréhender et de décrire dans tous ses éléments. Que l’on songe au conflit conjugal, au conflit de voisinage, à un conflit social ou à un conflit international ! De bien moindre ampleur apparaît l’opposition de prétentions juridiques soumise à une juridiction civile, pénale, administrative ou arbitrale, appelée à la trancher par une décision. Réservons-lui le nom de litige ».

L’auteur ajoute qu’au sein de ce genre de relations conflictuelles, « il conviendrait en tout cas de distinguer une 3ème figure : le différend, entendu comme un désaccord juridique non encore porté, formalisé, devant une juridiction par un acte ouvrant une procédure, contentieuse ou gracieuse ». Et de conclure que « Si l’on adopte les conventions proposées, il apparaît que seul le litige se prête à règlement par une décision juridictionnelle, c’est-à dire tranchant par référence aux règles de droit pertinentes (ce que l’article 12 du Nouveau code de procédure civile prescrit au juge) ».
Du point de vue de la recherche en cours, cette analyse montre deux choses. Le langage du droit réserve une place modeste au terme « contestation » et néglige celui de « réclamation », alors que ces deux termes sont au coeur des pratiques des CAF et de la recherche. On ne peut pas, a priori, s’appuyer sur le langage du droit pour se doter d’une définition immuable de ces termes.  

 

La partie législative du Code de la sécurité sociale préfère le terme « différend »  

Sur le terrain du Code de la sécurité sociale, il apparaît nettement que les usages des termes « différend », «réclamation », « contestation », « litige » et « conflit » ne sont pas aléatoires. À partir d’une recherche systématique de ces termes dans le Code de la sécurité sociale (2), on constate outre l’absence du terme « conflit », que l’usage du terme « contestation » est toujours associé à une question technique (renvoi à la compétence du contentieux judiciaire technique et recours à une expertise). À l’opposé, l’usage des termes « différend » et « litige » est, à une exception près (3), associé au contentieux général de la Sécurité sociale et, par conséquent, à la compétence du TASS. Ils sont alors utilisés comme des synonymes. Renforçant cette idée, tous les textes qui renvoient à la fois au contentieux général et au contentieux technique de la Sécurité sociale préfèrent le terme « différend », à l’exception de l’article L. 815-14 :

« litige » et « contestation » sont à une seule reprise utilisés comme synonymes, mais dans une situation particulière qui n’oppose en rien un assuré ou un professionnel de santé à un organisme social (article L. 932-37).

Quant au terme « réclamation », il apparaît à une seule reprise, de façon marginale, pour soumettre à la compétence de la cour d’appel les réclamations portant sur les élections à la Caisse nationale des barreaux.


« Contestation » et « réclamation », nettement majoritaires dans la partie réglementaire du Code de la sécurité sociale  

Quant à la partie réglementaire du Code de la sécurité sociale, elle utilise indifféremment les termes de « réclamation », « contestation » et « différend », sans qu’il soit possible de trouver une logique dans leur usage ; seules les occurrences du terme « litige » (article R. 142-13-28 et R. 142-13-29) renvoient à une acception identifiée, propre au vocabulaire de la procédure judiciaire (à l’exception de l’article R. 142-22, elles concernent des situations dans lesquelles « l’affaire » est d’ores et déjà portée devant un juge, de sorte que la demande contentieuse est déjà constituée en litige au sens classique).

Quant au terme « différend », son usage est essentiellement contenu aux articles R. 142-24 et R. 142-24-1 à 3 qui constituent, de ce point de vue un bloc cohérent, les auteurs ayant manifestement préféré ce terme aux autres et n’utilisant que celui-là. 

Pour le reste, les usages des termes « contestation » et « réclamation » sont nettement majoritaires, sans qu’il soit possible de les distinguer, si ce n’est que les textes de ce groupe qui établissent les règles générales utilisent plutôt le terme de « réclamation ». Ils sont donc utilisés plutôt comme des synonymes et remplacent les termes «différend» et «litige » qui prévalent dans la partie législative consacrée au contentieux général.
Il n’y a donc pas lieu de prêter un sens particulier au terme « réclamation » qui serait différent du terme « contestation ».
Cependant, les termes « réclamation » et « contestation », par opposition à « différend » ou « litige », renvoient à une action, celle de contester réclamer, tandis que les seconds renvoient à un objet construit et susceptible d’être porté devant le juge ou déjà porté devant lui (4). Et c’est sans doute cette différence qui désigne l’activité des agents : par leur action, ils peuvent contribuer à la fabrication d’un litige, la demande qui leur est faite pouvant ainsi, plus tard, être soumise au juge. Ils peuvent aussi fabriquer une simple demande de remise de dette, par définition débarrassée de toute référence à une quelconque contestation.
 

Contestations ou demandes de remise de dette : le rôle de la commission de recours amiable de la CAF

Au stade du recours précontentieux, le Code de la sécurité sociale n’impose aucun formalisme à l’allocataire pour faire valoir une réclamation à l’égard de l’organisme en charge de la constitution et du suivi de son dossier. À cette absence de toute formalisation de la demande répond pourtant l’existence de deux voies procédurales de nature différente dont les conséquences en terme d’accès au droit sont sans commune mesure. Face à une demande formulée par un allocataire, dans les CAF il est d’usage de faire la distinction entre «contestation» et « demande de remise de dette », ces deux notions conduisant à des voies procédurales distinctes. La rigueur de cette dichotomie peut être contestée, comme le montre l’analyse juridique. Il n’en reste pas moins qu’elle structure les modes de traitement des demandes dans les CAF.


L’examen de la contestation
La contestation peut, dans un premier temps, être définie comme la remise en cause d’une décision préalable, prétendument erronée. Le Code de la sécurité sociale associe à cette remise en cause la compétence de la commission de recours amiable (CRA) pour juger la décision contestée. Cette commission, en principe consultative, est composée d’administrateurs de la CAF. Ce recours ne constitue donc ni un recours gracieux, ou amiable, ni un recours hiérarchique. Il s’agit d’un recours d’une nature spécifique liée à la place du paritarisme dans les organismes de Sécurité sociale : les administrateurs, représentants des assurés sociaux, peuvent reconsidérer la position prise par la CAF dans l’intérêt des allocataires, à la fois pour défendre leur point de vue mais également pour éviter des recours juridictionnels à l’évidence non fondés. 

Cette fonction est ambiguë, et ce à plusieurs titres. D’abord parce que la vigueur du contrôle opéré par les administrateurs sur l’activité de la CAF est liée à la vigueur du paritarisme dans ces organismes. Ce contrôle est souvent faible, voire virtuel.
Ensuite, parce que la CRA, en raison de sa situation institutionnelle – mais également parce que la présentation des dossiers est assurée par un agent de la CAF – n’est ni impartiale ni indépendante par rapport à l’organisme dont elle juge la décision.
Ainsi, dans un arrêt du 12 juillet, la Cour de cassation a eu l’occasion d’affirmer que le TASS étant une juridiction impartiale et indépendante au sens de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, peu importait que la CRA soit partiale et dépendante du fait qu’elle est une émanation du conseil d’administration de l’organisme ayant pris la décision faisant grief 2001 (Cass. soc. 12 juillet 2001, Pourvoi n°00-10.219, Juridisclamy).

Enfin, l’activité de la CRA a aussi pour objet de filtrer les demandes afin d’éviter la constitution d’un contentieux trop important devant le TASS, de sorte que l’obtention préalable d’une décision de la CRA constitue une obligation qui conditionne la saisine ultérieure de la juridiction. Ainsi, la décision de la CRA ouvre la voie à une procédure judiciaire. Constituant la première étape du processus conduisant au contrôle juridictionnel opéré par un « tribunal impartial », la reconnaissancedes réclamations en tant que « contestations » est donc essentielle.
 

L’examen des demandes de remise de dette  

Une demande de remise de dette peut être formulée à la suite de la décision de la CAF de demander à l’allocataire le remboursement d’une somme jugée indûment versée. Compte tenu de l’importance considérable des indus générés par le fonctionnement des CAF, le nombre de ces demandes est également considérable (5). L’analyse communément admise au sein de l’Institution conduit à considérer qu’une telle demande ne constitue pas seulement une demande de réduction de la dette pour tenir compte de la situation sociale de l’allocataire. Elle conduit à considérer, dans le même temps, que la demande de remise constitue une acceptation tacite du bien-fondé de la décision en cause, ce qui ferme la voie du recours juridictionnel.
L’analyse qui se dégage des décisions de la Cour de cassation est nettement plus nuancée. Certes, la Cour de cassation considère que la CRA est exclusivement compétente pour apprécier une remise de dette, sans contrôle possible du juge judiciaire, celle-ci prenant une décision en opportunité : la demande de remise de dette y est lue comme valant acquiescement, interdisant ainsi toute contestation du bien-fondé de la demande de répétition.

 

La compétence exclusive de la commission de recours amiable sur la remise de dette
Depuis 2 arrêts rendus en 1964 (6) et 1965, on admet que les CAF « ont seule qualité […] pour accorder, sur avis de [leur] commission de recours gracieux, la remise de dette sollicitée » (7). Ces décisions mettaient fin à une divergence de jurisprudence entre la deuxième chambre civile et la chambre sociale de la Cour de cassation. Elle était motivée, au terme des conclusions de l’avocat général, par l’existence du contrôle opéré par le ministère de tutelle sur les décisions des caisses de Sécurité sociale.

En effet, accepter un contrôle juridictionnel supplémentaire, judiciaire ou administratif, aurait fait double emploi. En outre, accepter un contrôle juridictionnel par l’autorité judiciaire aurait contredit la séparation des pouvoirs, en permettant au juge judiciaire de contrôler une décision administrative prise, qui plus est, dans le domaine sensible de l’équilibre financier du régime.
La Cour de cassation a repris plus récemment l’affirmation désormais classique selon laquelle « la caisse d’Allocations familiales avait seule qualité pour accorder la remise de dette sollicitée », tout en se référant à un texte silencieux sur ce point, l’article 256-4 du Code de la sécurité sociale au terme duquel « sauf en ce qui concerne les cotisations et  majorations de retard, les créances des caisses nées de l’application de la législation de Sécurité sociale […] peuvent être réduites en cas de précarité de la situation du débiteur par décision motivée par la caisse ».

Le premier des arguments développés en 1965 est devenu aujourd’hui inopérant, puisque le contrôle du ministère de tutelle sur les CAF est limité. Depuis la circulaire de la Direction de la sécurité sociale (DSS/5 C 99-348) du 16 juin 1999, le contrôle opéré par les directions des affaires sanitaires et sociales (DRASS) est cantonné aux contestations de droits ou d’obligations portées par les assurés devant les commissions de recours amiables, à l’exclusion des remises de dette, dès lors qu’elles ne posent pas de question d’interprétation. Quant au deuxième de ces arguments, il a également été écarté, récemment, à l’occasion de la décision du tribunal des conflits du 10 mars 1997. Il s’agissait, en l’espèce, d’un recours amiable formé contre une décision du conseil d’administration de la Caisse nationale  d’assurance vieillesse (CNAV).

La décision contestée avait pour objet de fixer les barèmes d’attribution de l’aide ménagère à domicile et, pour conséquence, de fixer le taux de participation horaire opposé au demandeur.
Selon la CNAV, le litige ne relevait pas du contentieux général de la Sécurité sociale (et donc du TASS) mais de l’appréciation du conseil d’administration de la Caisse et de sa commission d’action sanitaire et sociale sur laquelle il n’existait pas de contrôle juridictionnel.

Avant de régler la question du conflit de compétence entre le tribunal administratif et le TASS, le tribunal des conflits se devait donc d’apprécier si le litige ressortissait à un contrôle juridictionnel, quel qu’il soit. Or les juges vont suivre sur ce point les conclusions du commissaire du gouvernement pour lequel « la thèse [de l’absence de tout recours  juridictionnel] est difficilement défendable dès lors que sont en jeu les droits d’un assuré social », de sorte que, selon les juges, la compétence des juridictions du contentieux général de la Sécurité sociale « s’étend aux litiges individuels se rapportant aux prestations que les organismes de Sécurité sociale […] sont appelés à servir à leurs assurés ou allocataires dans le cadre de l’action sanitaire et sociale » (8).

 

La remise de dette constitue une activité d’action sociale
Si la remise de dette ne représente pas formellement une prestation d’aide ou d’action sociale, elle n’en constitue pas moins une activité d’action sociale, ayant pour objet l’amélioration de la situation économique et sociale de l’allocataire par la disparition ou la diminution de sa dette d’indu. Dans ces conditions, on voit mal pourquoi l’activité de remise de dette ne devrait pas suivre le modèle général de l’activité d’action sociale des caisses de Sécurité sociale.
Le contrôle juridictionnel sur les décisions prises en opportunité est d’ailleurs la règle dans le domaine du contentieux administratif où le pouvoir discrétionnaire est soumis au contrôle restreint du juge, susceptible à ce titre d’apprécier l’erreur manifeste d’appréciation (9). C’est notamment ce qui se passe en matière de revenu minimum d’insertion (RMI), prestation distribuée par les CAF mais rattachée à la compétence des juridictions d’aide sociale et donc, à terme, à la compétence de la commission centrale d’aide sociale (CCAS) puis du Conseil d’État (10).

On peut citer, par exemple, l’arrêt de la CCAS du 7 mai 2001 :

« considérant que, pour l’application des dispositions précitées relatives à la procédure de remise gracieuse des créances résultant du paiement indu d’allocations du revenu minimum d’insertion, il appartient aux juridictions de l’aide sociale, eu égard tant à la finalité de leur intervention qu’à leur qualité de juges du plein contentieux, non seulement d’apprécier la légalité de la décision prise par le préfet d’accorder ou refuser la remise gracieuse de la créance, mais encore de se prononcer elles-mêmes sur le bien-fondé de la demande de l’intéressé d’après l’ensemble des circonstances de fait dont il est justifié par l’une et l’autre partie à la date de leur propre décision » (11).

Cette jurisprudence est beaucoup plus conforme à l’article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui donne l’obligation de fournir aux justiciables un accès effectif à un tribunal indépendant et impartial établi par la loi. En effet, cette obligation concerne également les procédures contentieuses en matière de Sécurité sociale. La Cour européenne des droits de l’homme, bien qu’elle ne se soit pas prononcée à propos de toutes les procédures relatives au contentieux de la Sécurité sociale, tend d’ailleurs à considérer de manière générale que les litiges concernant cette matière sont tous, a priori, couverts par le champ d’application de l’article 6, alinéa 1 de la Convention.


Le contrôle juridictionnel du bien-fondé de la décision
Selon l’article 408, alinéa 1 du Nouveau Code de procédure civile (NCPC), « L’acquiescement à la demande emporte reconnaissance du bienfondé des prétentions de l’adversaire et renonciation à l’action ». Or, même dans le cadre judiciaire, « une demande de délai de paiement  ne constitue pas à elle seule la reconnaissance du bien-fondé des prétentions de l’adversaire et ne traduit pas la volonté certaine et non équivoque d’acquiescer à une demande de paiement » (12).

Plus directement, la Cour de cassation a jugé que la lettre introduisant une demande de remise gracieuse ne constituait pas, à elle seule, une reconnaissance de dette (13) ou encore que, contrairement aux allégations de la CAF selon laquelle « renonce nécessairement à contester le bien-fondé de la créance d’une caisse d’Allocations familiales l’allocataire qui en sollicite la remise », la demande de l’allocataire tendant à voir déclarer ses droits aux allocations familiales (AF) et à l’allocation parentale d’éducation (APE) est recevable, alors même qu’il en résulterait une  contestation de la créance litigieuse (14).
C’est dire que seule l’appréciation de l’opportunité de la remise de dette demandée au regard des circonstances de la cause, particulièrement de la situation économique et sociale du demandeur, fait pour l’heure l’objet d’une compétence exclusive de la CRA.

La question du bien-fondé de la demande de répétition se pose d’ailleurs, indirectement, à l’occasion des actions en responsabilité introduite par les assurés contre la caisse jugée responsable du préjudice consécutif à l’obligation de rembourser les sommes indûment versées par la caisse, à la suite d’une erreur de ses services. Les juges acceptent, aujourd’hui, d’apprécier la responsabilité de la CAF pour faute simple et parviennent, ainsi, à compenser le montant de la somme effectivement remboursée au titre de l’indu par des dommages et intérêts reçus au titre du préjudice subi par l’obligation de rembourser. Se situant alors sur le terrain de la responsabilité civile, ils apprécient le bien-fondé de l’indu alors même que la CRA a décidé le maintien de tout ou partie de la dette d’indu.

L’usage qui prévaut dans les CAF reste cependant de tenir pour irrecevable la contestation lorsqu’elle a été précédée d’une demande de remise de dette. Or, on l’a vu, l’accès à la CRA au titre d’une contestation conditionne le recours ultérieur au tribunal. En outre, le délai de deux mois pour contester sera le plus souvent expiré lorsque, après une réponse défavorable sur le terrain de la remise de dette, l’allocataire souhaitera contester la décision initiale. Le contentieux de la remise de dette, qu’elle soit acceptée ou refusée, s’épuise donc avec la décision de la CRA. C’est dire l’importance considérable de la qualification de la plainte de l’allocataire.

 

L’absence de formalisation de la réclamation de l’allocataire 

Pourtant, l’émergence d’une réclamation n’est soumise à aucun critère de forme. Une réclamation peut être « reçue » par la CAF y compris lorsqu’elle est formulée oralement. Émanation de la volonté de l’allocataire, la réclamation est alors matériellement « introduite » dans la CAF par le moyen d’une note de transmission, éventuellement rédigée par l’agent lui-même. Ailleurs, l’agent d’accueil ou de téléphone demandera à son interlocuteur de produire une demande écrite et, parfois, l’aidera à produire cet écrit. Écrite ou orale, la formulation d’une réclamation ne suppose aucune mention obligatoire, pas plus l’utilisation des termes de « remise », « réclamation », « contestation », « recours » hiérarchique, amiable, gracieux ou autre, que la demande expresse d’un examen par la CRA. Par ailleurs, rien n’impose que la réclamation soit adressée au service ou à la personne compétente pour en traiter dès lors qu’elle est « reçue » par l’organisme : celui-ci doit alors l’orienter sur le service compétent pour instruction avant qu’une nouvelle décision soit rendue.

Cette absence de formalisme est généralement conçue comme devant rendre plus facile la formulation d’une réclamation par les assurés. Il en est d’ailleurs de même de la procédure allégée en vigueur devant le TASS, où l’oralité et la possibilité de ne pas être représenté par un avocat sont généralement assimilés à une aide apportée aux justiciables. Mais, dans le même temps, l’absence de formalisme renvoie à l’organisme la compétence pour reconnaître les réclamations, tout en rendant parfois délicate l’opération de qualification à laquelle il devra procéder. Cette compétence est pourtant bien intégrée dans le fonctionnement des CAF. En effet, puisque la qualification est opérée en amont, dans les services, la CRA n’est pas considérée comme compétente pour apprécier sa propre compétence et requalifier une demande de remise de dette qui lui serait soumise en contestation au fond ou inversement. En outre, les usages interdisent à une CRA d’apprécier la question de la remise de dette après avoir rejeté une contestation. Ainsi, la CRA se trouve à la fois dépourvue des pouvoirs du juge qui lui permettent de statuer sur sa propre compétence et contrainte par ses obligations qui lui interdisent de statuer sur une question ne lui ayant pas été expressément soumise (principe du dispositif).
La qualification opérée par l’agent appelé à distinguer entre contestation au fond et demande de remise de dette a donc une autorité de fait incontestable : la CRA ne pourra pas apprécier le bien-fondé de la qualification – demande de remise de dette ou contestation – opérée en amont et le juge pourra exercer ce pouvoir seulement dans la mesure où la question lui parviendra. Or, on l’a vu, le renvoi devant la CRA au titre d’une demande de remise de dette ne permet pas à l’allocataire de s’adresser, ensuite, à une juridiction, le recours judiciaire étant réservé aux décisions dites « sur le fond ».

 

La qualification d’une demande : une activité décisionnelle des agents

Qualifier une demande de réclamation, puis qualifier cette réclamation ou bien de contestation ou bien de demande de remise de dette, constitue une opération de jugement sur certains points comparable à l’activité décisionnelle des magistrats (15). De même que pour les magistrats, on peut considérer que l’activité décisionnelle des agents, lorsqu’ils qualifient une demande et fabriquent ainsi soit un possible litige, soit une simple demande de remise de dette, s’exerce dans un espace de liberté. En effet, ils opèrent un choix à travers la qualification de la demande qui leur est faite. Mais contrairement à ce qui se passe dans la sphère juridictionnelle, cette activité est peu encadrée par le droit. Elle est également peu encadrée par l’institution, naturellement beaucoup plus intéressée par la masse des indus et les questions de gestion qu’elle génère que par une distinction bien peu visible. Pourtant, les données déjà collectées  mettent en évidence cet espace de liberté et donc le rôle prépondérant de l’institution face à des allocataires dont l’intervention semble souvent neutre du point de vue de l’accès au droit.
Contrairement à ce qui se passe dans l’organisation judiciaire, l’organisation de la branche Famille de la Sécurité sociale manque d’intérêt pour l’activité décisionnelle individuelle qui s’opère dans ses murs, spécialement s’agissant de l’opération de qualification des réclamations. On peut poursuivre la comparaison à travers l’examen des différents indices qui permettent de soutenir cette affirmation. Alors que les procédures juridictionnelles organisent précisément l’activité des magistrats, l’activité décisionnelle que suppose cette opération de jugement est peu mise en valeur par la mise en place de procédures non contentieuses dans les CAF. Alors que le ministère de la Justice tient des statistiques sur l’activité des juridictions, les chiffres manquent sur l’activité contentieuse en matière de protection sociale.
Enfin, alors que l’introduction d’une demande en justice est soigneusement réglementée, l’absence de formalisation de la demande conduit à une très grande dispersion des solutions préconisées dans les CAF pour repérer et traiter les réclamations.
En négligeant ici la question des procédures non contentieuses (16), on verra donc la modestie des repères  statistiques et la dispersion des solutions locales pour repérer et traiter les réclamations.

 

Des repères statistiques très modestes permettant de suivre l’activité des CRA
Le ministère de la Justice recueille des données statistiques permettant de suivre l’activité de l’ensemble des juridictions (Annuaire statistique du ministère de la Justice, Documentation française).
Mais l’activité des TASS ne fait pas l’objet de tels recueils (17), ces juridictions ne disposant pas d’un greffe qui relèverait du ministère de la Justice. L’organisation judiciaire a placé ces juridictions dans la sphère des DRASS qui en assurent le secrétariat (article R. 142-115 du Code de la sécurité sociale). Restent les données collectées par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Dans le « Questionnaire annuel du suivi de la démarche stratégique », certaines des informations relevées ont pour objet de décrire l’activité contentieuse des CRA, par le comptage des décisions prises par les CRA et par le comptage des décisions prises par les juridictions dans laquelle une CAF est partie au litige.
Mais les statistiques élaborées s’intéressent essentiellement aux décisions prises en matière d’indu et ne permettent pas de connaître le nombre de contestations appréciées par les CRA : elles additionnent les décisions prises par les CRA sur des contestations au fond et les décisions d’admission en non-valeur (ANV – mesure comptable que toutes les CRA ne prennent d’ailleurs pas) sous la rubrique « autres motifs de saisine de la CRA ».
Une partie de la recherche en cours a donc été consacrée à la collecte, CAF par CAF, du nombre de contestations et du nombre d’ANV décidées par les CRA.

Le second recueil permet, en revanche, de déterminer a contrario l’activité juridictionnelle portant sur le bien-fondé d’une décision, en tout cas s’agissant du TASS. La distinction remise de dette contestation permet, en effet, d’être assuré que toutes les demandes formulées par les CAF devant le TASS ont pour objet l’obtention d’un titre exécutoire, afin de procéder au remboursement forcé de sommes versées indûment. À l’opposé, les demandes formulées par les allocataires devant le TASS ne peuvent être que des demandes consécutives au refus de la CRA d’accueillir leur contestation. Cette information doit permettre d’apprécier le lien existant entre la possibilité de voir la CRA examiner une contestation et la possibilité ultérieure de saisir le TASS.

 

La demande formulée par un allocataire n’est soumise à aucun formalisme
Les règles d’introduction des instances juridictionnelles sont insérées dans différents textes de procédure. La saisine du TASS est sans doute l’une des moins formelles qu’il soit. Il n’en reste pas moins que « le tribunal des affaires de Sécurité sociale est saisi […] par simple requête déposée au secrétariat ou adressée au secrétaire par lettre recommandée dans un délai de deux mois à compter soit de la date de la notification de la décision [de la CRA], soit de l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R. 142-6 » (article R. 142-18, alinéa 1 du Code de la sécurité sociale). À partir de cette formalité, la procédure est enclenchée, indépendamment du bien-fondé de la demande qui sera apprécié ensuite par la juridiction. À l’opposé, la formulation d’une « demande » par l’allocataire est dépourvue de tout formalisme. Dans ces conditions, et compte-tenu de l’absence de toute directive relative au fond et tendant à décrire ce que pourrait être une contestation, il n’est pas étonnant que l’agent qui la reçoit en apprécie, à première vue, le bien-fondé, avant de juger si elle mérite ou non d’être présentée devant la CRA.

Dans les CAF étudiées, on a tenté un repérage des circuits spécifiques de traitement des réclamations et/ou des demandes nécessitant des réponses circonstanciées. La question posée ne portait pas sur le fond (ces demandes obtiennent-elles une réponse adéquate ?) mais sur la forme : dans quelle mesure la CAF a-t-elle procédé à une
formalisation du circuit que doit suivre une telle demande ? Il en ressort que seulement une des CAF de l’échantillon, de petite taille, n’a pas tracé de voie spécifique pour les demandes portant réclamation ou nécessitant des réponses circonstanciées et personnalisées. Pour les autres, les réponses sont variables. Le plus souvent, les agents en charge du dossier formulent la réponse nécessaire, sous la surveillance plus ou moins attentive du niveau  hiérarchique supérieur : le responsable de leur groupe ou, dans des CAF de moindre importance, le responsable du service prestations, voire la direction. La réponse est alors, souvent, soumise à la signature de la direction. Plus rarement, la CAF a identifié cette fonction et l’a confiée soit à un agent spécialement affecté à cette activité, soit à une instance collégiale créée à cette fin.

 

La mise en place de règles de repérage des demandes 

Le développement d’un tel formalisme s’accompagne parfois de la mise en place d’un outil de repérage des demandes concernées. Ainsi, dans une des CAF, l’institution d’une fonction spécifique de réponse aux demandes les plus délicates s’est accompagnée de l’instauration d’une règle de repérage de ces demandes : il s’agit de l’ensemble des courriers adressés à la direction.
Ailleurs, les critères de repérage peuvent être les lettres reçues en recommandé, les lettres reçues par l’intermédiaire d’une « personne autorisée » (Médiateur de la République, parlementaire, ministère…) ou encore les lettres envoyées nommément au directeur de la CAF ou à un agent d’encadrement. Le choix peut également rester purement factuel et laissé à l’acuité des agents, dès le stade du tri du courrier ou, par la suite, à l’occasion du traitement des courriers. Le plus souvent, il ne s’agit donc pas de critères de repérage des seules réclamations : sont traitées indifféremment les demandes portant réclamation et les demandes nécessitant des réponses  circonstanciées, indépendamment d’un recours éventuel à la CRA. À aucun moment, on a rencontré travaux et commentaires de tentative de définition des réclamations justifiant un passage en CRA. À l’absence d’encadrement institutionnel de l’activité de qualification des réclamations répond pourtant le rôle prépondérant de l’institution dans l’accès au droit.

 

Le rôle prépondérant des CAF dans l’accès au droit

Des disparités dans les taux de contestations appréciées par les CRA
Les données collectées permettent d’ores et déjà de démontrer le rôle prépondérant des CAF dans l’accès au droit. En effet, on relève la très grande disparité du taux de contestations appréciées par les CRA d’une CAF à l’autre, le rôle que joue la taille de celle-ci dans cette disparité et, enfin, le lien existant entre le taux de contestations appréciées par les CRA et la possibilité ultérieure de saisir une juridiction du différend. La recherche en cours a permis de pallier l’absence de chiffres nationaux sur l’activité contentieuse des CRA pour 78 des 123 CAF existantes (année 2000). Les données recueillies montrent que le nombre de contestations appréciées par les CRA rapporté au nombre  d’allocataires par CAF varie très considérablement d’un organisme à l’autre : on passe de la situation d’aucune contestation examinée en CRA à la situation de 54 contestations examinées pour 10 000 allocataires. Cette disparité impose de conclure que la demande portée par l’allocataire n’est pas la (seule) cause de la saisine de la CRA d’une remise en cause d’une décision préalable.


La taille de la CAF : un critère déterminant

Parmi les critères qui pourraient être déterminants de cette disparité, on trouve la taille de la CAF, appréciée du point de vue du nombre d’allocataires. En effet, le taux de contestation est d’autant plus important que la CAF est plus petite et, inversement, le taux de contestation est d’autant plus faible que la CAF est plus grande.

En admettant que le taux de contestations est indifférent au taux d’erreurs effectif des CAF, ou encore que le taux d’erreurs est équivalent quelle que soit la taille de la CAF, la naissance d’une contestation est alors d’autant plus difficile que la CAF est grande.
Pour établir que l’organisation s’intercale entre l’allocataire et le droit et joue un rôle actif dans la possibilité pour l’allocataire d’accéder à un contrôle juridictionnel de l’activité de la CAF, il reste à démontrer le lien existant entre le taux de contestations appréciées par les CRA [Sources : recherche droit(s) et accès au droit(s)] et le taux de contestations appréciées par les TASS (Sources : CNAF). On peut établir une corrélation entre ces deux taux, l’accès au tribunal étant d’autant plus fréquent que l’accès à la CRA au titre d’une contestation au fond l’est. Compte tenu des règles exposées supra et spécialement de l’obligation faite aux assurés de passer devant une CRA avant de saisir le TASS, on peut donc poser l’hypothèse que le taux de contestations au fond examinées par la CRA commande le taux de contestations au fond portées devant le TASS, sans que l’existence des décisions implicites de rejet permettant de saisir le TASS, lorsque la CRA n’a pas rendu de décision expresse dans le mois qui suit la demande, ne remette en cause l’hypothèse (18).

 

La non-obligation pour la CAF de fournir un accusé de réception
En effet, dès lors que la simple formulation d’une réclamation ne fait pas l’objet d’un accusé de réception informant les assurés de ce mécanisme, il est trop souvent ignoré pour être fréquemment utilisé. La loi du 12 avril 2000 institue l’obligation pour les services d’accuser réception des demandes qui leur sont faites. Cet accusé de réception doit comporter les informations utiles sur les délais implicites de rejet et l’ouverture correspondante des recours (article 19). Mais le décret d’application de ce texte précise que l’accusé de réception n’est pas délivré lorsque la demande tend au service d’une prestation prévue par les lois et règlements et pour laquelle l’autorité administrative ne dispose d’aucun autre pouvoir que celui de vérifier si le demandeur remplit les conditions légales pour l’obtenir (article 3 du décret). L’obligation de fournir un accusé de réception a ainsi été écartée d’emblée pour le service des prestations de Sécurité sociale, ce qui réduit le plus souvent à néant le bénéfice de l’instauration de décisions implicites de rejet, les assurés restant dans l’ignorance de leur possibilité de recours.

On le voit, la possibilité pour un allocataire de voir sa contestation examinée ultérieurement par une juridiction est, en grande partie, liée à l’activité décisionnelle opérée au sein de l’organisme de Sécurité sociale. Celui-ci répond à une sollicitation généralement par la fourniture d’explications supplémentaires, parfois par la suggestion de formuler une demande de remise de dette, rarement par celle de saisir la CRA d’une contestation, plus rarement encore par la décision de saisir la CRA de cette sollicitation. Reste à tenter de déterminer ce qui peut conduire l’agent à choisir telle réponse plutôt que telle autre. L’analyse des données collectées devrait permettre une description des formes de la demande et sa mise en relation avec, d’une part, la réponse institutionnelle qui lui a été apportée et, d’autre part, quelques règles d’organisation des CAF en tant qu’elles traduisent la reconnaissance par celles-ci de l’espace de décision dont disposent leurs agents.

 

Méthodologie de la recherche Droit(s) et accès au(x) droit(s)

Hypothèse.

La recherche part de l’hypothèse que les agents des CAF disposent nécessairement d’un « espace de décision » qui leur donne une marge de liberté dans l’appréciation des sollicitations des allocataires. Leur renvoi ou pas devant la CRA, en tant que demande de remise de dette ou en tant que contestation au fond, constitue à ce titre une opération de jugement. Cette opération est d’autant plus importante qu’elle conditionne l’accès ultérieur au contrôle juridictionnel

m>de l’activité des CAF.

Objectif.

Cette recherche a donc pour objet d’éclairer les modalités d’accueil et de traitement des réclamations par l’analyse des dispositifs juridiques qui s’y appliquent et par la tentative de description de la ligne allant de la sollicitation de  l’allocataire à la réponse qui lui est fournie.

Méthode.

Elle a été conduite auprès de neuf CAF dans lesquelles a été prélevé un échantillon de courriers et de conversations au guichet et au téléphone, et qui ont fourni un certain nombre d’informations relatives à leurs règles d’organisation interne. À ces données s’ajoute l’utilisation des données CNAF complétées par l’équipe de recherche.
• Le choix de neuf CAF : les CAF ont été choisies en fonction de leur taille (nombre d’allocataires), de leur public (taux d’allocataires bénéficiaires du RMI) et de l’importance de l’activité de leur commission de recours amiable (CRA). Les CAF retenues sont de taille petite ou grande, avec un taux de RMIstes faible ou fort et une activité de la CRA au titre des contestations au fond faible ou forte, une CAF supplémentaire correspondant à une situation moyenne.
• Le prélèvement d’un échantillon de réclamations.
Pour chaque CAF, il a été prélevé : une semaine de la totalité des courriers reçus par la CAF, une semaine de conversation sur un poste/guichet, avec rotation des agents, une journée de conversation sur un poste/téléphone, avec rotation des agents. Les agents comme les allocataires étaient informés de l’enregistrement en cours qui pouvait être suspendu à la demande de l’allocataire.

 À partir de cet ensemble, une sélection a été opérée par l’équipe de recherche : ont été retenues les sollicitations
entrant dans la définition de la « réclamation » telle qu’elle avait été définie par l’équipe. Pour éviter les disparités d’appréciation, ces sélections ont été réalisées en équipe.


561 réclamations ainsi sélectionnées ont fait l’objet d’un traitement informatique permettant de saisir, pour l’essentiel :
• une description matérielle de la demande ;
• l’objet de la demande tel qu’il est analysé par l’équipe de recherche ;
• la formalisation de la demande telle qu’elle est donnée par l’allocataire ;
• les arguments utilisés par l’allocataire pour justifier sa demande :
• la réponse faite à sa demande. S’agissant des interactions orales, la réponse retenue a été celle contenue dans la conversation. S’agissant des courriers (363), il a été demandé aux CAF de rechercher a posteriori la réponse qui avait été faite à l’allocataire.

 À ces données s’ajoutent l’utilisation de données nationales (CNAF) complétées relatives à l’activité contentieuse des CAF et le recueil d’informations relatives aux règles d’organisation interne des CAF (organisation de circuits spécifiques de traitement des réclamations, organisation du travail autour de l’accueil du public et de la liquidation des dossiers, distinction des services contentieux et prestations, activité de la CRA, exigences du TASS…).

 

Notes

(1) Jeammaud A., 2001, Conflit, différend, litige, Revue Droits, n° 34.
(2) La partie législative du Code de la sécurité sociale a fait l'objet d'une recherche exhaustive. S'agissant de la partie réglementaire (décrets en Conseil d'État et décrets simples), la recherche systématique des occurrences a été cantonnée à l'ensemble des textes relatifs au contentieux général de la sécurité sociale (articles R. 142-1 à R. 142-31), aux prestations familiales et assimilées (articles R. 512-1 à R. 553-2, D. 511-1 à D. 553-3) et aux autres prestations sociales versées par les CAF et dont les textes sont intégrés au Code de la sécurité sociale : l'allocation aux adultes handicapés (articles R. 821-1 à R. 821-15, D. 821-1 à D. 821-8), l'allocation logement à caractère social (articles R. 831-1 à R. 833-8) et les aides à l'emploi pour la garde des jeunes enfants (articles R. 841-1 à R. 843-1, D. 831-1 à D. 832-1).
(3) L'article L. 581-10 renvoie à la compétence du président du tribunal en cas de procédure de paiement public de l'obligation alimentaire, mais il s'agit là d'une reprise des termes utilisés par la loi du 11 juillet 1975 créant cette procédure.
 (4) Sur la distinction qu'il est possible d'introduire entre « différend » et « litige », le premier étant plus éloigné de la procédure judiciaire que le second, voir Jeammaud A., op. cit., pour lequel le terme « différend » pourrait être réservé à « un désaccord juridique non encore porté, formalisé, devant une juridiction ».
 (5) En 2000, année de référence pour la recherche en cours, les CRA ont rendu au moins formellement 212 634 décisions de remise de dette, toutes prestations confondues, pour 27 290 décisions pour un « autres motifs », soit l'addition des décisions prises sur une contestation et des admissions en non-valeur (source : CNAF).

(6) Cass. ass. plénière 23 janvier 1964, JCP 1964, II, 13818.
(7) Cass. ch. Réunies, 21 mai 1965, JCP 1965, IV, 89.
 (8) Trib. Conflit, 10 mars 1997, Droit social, 1997, n° 6, concl. J. Sainte-Rose.
(9) Sur ces points, voir notamment René Chapus qui expose l'étendue du contrôle juridictionnel face au pouvoir discrétionnaire del'Administration, montrant comment l'existence même d'un pouvoir discrétionnaire est soumise au principe de légalité, tant dans son principe que dans son étendue, Chapus R., 1998, Droit administratif général, 12e édition, Paris, Montchrestien, tome 1, p. 972 s.
(10) C'est également ce qui se passe en matière d'aide personnalisée au logement distribuée par les CAF mais rattachée à la compétence des juridictions administratives de droit commun. Le juge administratif exerce un contrôle restreint et peut, à ce titre, revenir sur une appréciationmanifestement erronée des charges et ressources de l'allocataire, ou encore de l'origine du trop-perçu ou des modalités de remboursement, voir Heinis M., 1995, Le contentieux de la remise de dette d'aide personnalisée au logement, Revue de droit immobilier, n° 3.
(11) CCAS, 7 mai 2001, Départ. du Nord c/ Mme D., BO ministère de l'Emploi et de la Solidarité, Cahier de  jurisprudence de l'aide sociale,

(12) Cass. civ. 28 mars 1995, Bull. civ. n° 142, p. 102.
(13) Cass. soc. 22 janvier 1998, arrêt n° 334, pourvoi n° 96-15.744, JuridiscLamy.
(14) Cass. soc. 28 octobre 1999, arrêt n° 3881, pourvoi n° 97-21.373, JuridiscLamy, publié au Bulletin des arrêts de la Cour de cassation.

(15) Sur cette comparaison, voir Sayn I., « La qualification dans l'activité décisionnelle des caisses d'Allocations familiales », séminaire de l'École nationale de la magistrature « L'acte de juger » (article à paraître).
(16) Voir sur ce point le rapport Sayn I., 2003, « Droit et accès au(x) droit(s) dans la branche Famille de la Sécurité sociale », CERCRID, rapport de recherche pour la CNAF.
(17) Seuls sont comptés le nombre d'affaires nouvelles et le nombre d'affaires terminées dans le régime général et dans le régime agricole, sans aucune autre précision.

(18) Article R. 142-6 du Code de la sécurité sociale : « Lorsque la décision du conseil d'administration ou de la commission n'a pas été portée à la connaissance du requérant dans le délai d'un mois, l'intéressé peut considérer sa demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal des affaires de Sécurité sociale prévu à l'article L. 142-2. Le délai d'un mois prévu à l'alinéa précédent court à compter de la réception de la réclamation par l'organisme de Sécurité sociale […] ».


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